Наследие и деградация отечественной бюрократии

Пожалуй, нет другой такой социальной группы, которая при любом правителе и режиме оставалась бы столь постоянным мальчиком для битья, как чиновничество. В литературе господствовали гоголевские, сухово-кобылинские, щедринские персонажи — казнокрады, взяточники, чинодралы, высокомерные сановники и жалкие столоначальники. Публицисты и интеллектуалы всех направлений тоже хлестали наотмашь: либералы-западники видели в бюрократии едва ли не главное из зол государственного устройства, одно из самых безобразных проявлений российской «азиатчины»; славянофилы и панслависты бичевали ее с прямо противоположных позиций — как разносчика тлетворных, убийственных для русской самобытности европейских влияний.

Покритиковать их не упускала случая и сама высшая власть, что позволяло ей таким образом частично снять с себя ответственность за все плохое и продемонстрировать столь несложным образом свою «близость к народу». На них беспрестанно жаловалось и купечество, при этом само же развращавшее их взятками и подношениями. Словом, пороки российского чиновничества вошли в поговорки, стали общим местом.

Однако реальность гораздо сложней, особенно по историческим периодам. Чиновничество наше было неоднородно и менялось с течением времени. Хотя на отношении к нему общества это не очень сказывалось, но, так или иначе, российская бюрократия при всех ее серьезных пороках была лучше своей общественной репутации. Во всяком случае, в последние три романовских царствования. Да и раньше совсем не все государевы слуги были чинодралами, казнокрадами, реакционерами.

Помимо задачи повышения образовательного уровня чиновников, Указ преследовал и более широкую, просветительную цель — стимулировать интерес к получению образования. В свойственных «дней Александровых прекрасному началу» романтических планах даже виделось, что вскоре можно будет заполнять все требующие квалификации должности в государственном аппарате лицами, окончившими учебное заведение. Ведь до тех пор даже в дворянских семьях учились, как известно, «понемногу, чему-нибудь и как-нибудь». Однако надежды не оправдались. Преобладавшая реакция на стремление сформировать корпус образованных служащих была крайне негативной. Один за другим посыпались аргументы и доводы против реформы. Причем сопротивление исходило не только от закосневших в невежестве провинциальных столоначальников и обитателей поместных медвежьих углов, но даже от интеллектуальной элиты.

Сам Карамзин дал волю сарказму относительно Указа: «Отныне никто не должен быть производим ни в статские советники, ни в асессоры без свидетельства своей учености… председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатский — свойства оксигена и всех газов, вице-губернатор — пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших — римское право, или умрут коллежскими и титулярными советниками». А в приобретшей популярность пародийной молитве того времени есть такие строки:

«А что мы не знаем астрономии и по-французски «прости»,
И предки наши сего не знали,
А дела вершили по справедливости».

Но дело не ограничилось ерничаньем. Министры один за другим начали пробивать для своих ведомств исключение из правил, причем каждый доказывал, что именно для его «отраслевой специфики» опыт важней знаний. Особенно усердствовало Министерство внутренних дел, где уровень образования был особенно низок. То есть

И они в этом преуспели. Последствия известны. Не случайно в русской литературе трудно припомнить положительный образ представителя полицейской власти, все больше держиморды, пришибеевы да взяточники попадаются. Царь дрогнул и начал дозволять отступления от установленного порядка для отдельных ведомств и категорий. Это вызвало новую волну ходатайств об исключениях, так что уже через несколько лет исключением стало соблюдение требований Указа. К тому же «под давлением общественности» царь вынужден был уволить Сперанского.

А между тем если бы удалось сохранить квалификационные требования для претендентов на поступление на госслужбу, то Россия бы в этом отношении на полвека опередила почти все европейские страны. Впрочем, это типичная судьба многих российских попыток прорыва в будущее. Реакционерам при власти удавалось заблокировать прогрессивные реформы и изобретения, а их авторов, да и просто нестандартно думающих людей — вытолкнуть из сколь-нибудь влиятельных сфер.

Но тем не менее российской бюрократии удалось внести свою лепту в социальный прогресс. Ведь великие реформы времен Александра II на технологическом уровне во многом были сформулированы бюрократами. А поражение в Крымской войне послужило толчком к обновлению. Чиновничество, как и все вокруг, начало меняться. Новые времена и идеи призвали к механизму управления и новых людей. На авансцену выдвигаются талантливые представители либеральной бюрократии. При этом процесс затронул не только столицы, а перекинулся и в провинцию. На должностях губернаторов появляются люди честные, образованные и либерального образа мыслей. Для примера вспомним хотя бы, что М.Е. Салтыков-Щедрин был вице-губернатором сначала в Рязанской, а потом в Тверской губернии. Реформы, в отличие от предыдущих царствований, носили не авторитарный, а либеральный характер. Потому и чиновничество просто вынуждено было меняться, причем изменения затронули не только высший уровень чиновной иерархии. Пришедшие к руководству либеральные руководители нуждались в опоре и потому стали и ближайших сотрудников подбирать из числа единомышленников. А те стремились распространить эту волну обновления на следующий уровень иерархии.

Увы, «розовый период» продолжался слишком недолго. Изменения не успели пустить глубокие корни. События 1 марта 1881 года столкнули российскую бюрократию, только-только начавшую выбираться из авторитарного болота, обратно. Строго говоря, попятные движения начались еще раньше, но их можно рассматривать как борьбу старого с новым с неясным исходом. Но после 1 марта стрелка вектора твердо показала назад. Россию, по совету Победоносцева, следовало «подморозить». Катастрофические результаты этого курса сказались уже через два десятилетия.

Впрочем, даже реакционность высшей власти сама по себе полностью не закрывает возможности для ограниченных реформ, если они, по видимости, прямо не «подрывают основ». Но для успеха здесь нужны личности. И хотя авторитарная система в целом блокировала выдвижение на государственные посты талантливых людей, все же случались и исключения. Наиболее ярким таким исключением последних двух царствований стал С.Ю. Витте. Человек блестящих способностей, аналитического ума и кипучей энергии, резко выделявшийся на сером фоне, господствовавшем в окружении последних российских императоров, он сделал максимум возможного для того, чтобы предотвратить падение России в пропасть революционной катастрофы — принял институты ограничения монархии, оградил Николая от влияния распространенных при дворе настроений «православного язычества», предотвратил продолжение бессмысленной и пагубной войны с Японией, организовал строительство железнодорожной сети, до наших дней составляющей костяк транспортной системы России, провел блистательную финансовую реформу, обеспечившую устойчивость российского рубля на десятилетия вперед, и, вопреки авантюристической внешней политике, провел ряд мер по развитию отечественной промышленности. Наконец, в обход правил Табели о рангах он сумел ввести в аппарат сначала Минфина, а затем и других ведомств свежих людей со стороны, не растративших на ступенях чиновной лестницы талантов, знаний и присущего российским интеллигентам тех времен стремления сделать жизнь лучше. Увы, его начинания общеполитического плана не могли остановить скатывание страны в пропасть, но запущенным им модернизационным импульсом, включая положение на международном финансовом рынке, власть пользовалась долго, даже при большевиках. Витте — этот «Сперанский времени заката» империи — закончил жизнь в отставке и забвении и умер через несколько месяцев после начала Первой мировой войны.

Так что советская государственная служба получила от прошедших столетий не во всем плохое наследие.

Советская бюрократия: ранний этап

Декрет ВЦИК и СНК от 24 ноября 1917 года формально ликвидировал прежнюю, царскую госслужбу и упразднил гражданские чины. Однако почти мгновенно выяснилось, что все разговоры о государстве-коммуне, где вместо профессиональной бюрократии «каждая кухарка будет управлять государством», были не более чем популистской демагогией. Вместо провозглашенного принципа коллегиального самоуправления возник новый госаппарат.

Естественно, он начал формироваться прежде всего из членов РКП(б). Высшим видом пропуска в него служило личное знакомство с кем-либо из большевистского руководства. Пролетарское происхождение и участие в подпольной деятельности до Октябрьского переворота тоже были факторами существенными, но менее важными. В результате уже к 1920 году более половины членов РКП(б) стали чиновниками советских учреждений. Однако быстро выяснилось, что партийные назначенцы не обладают ни квалификацией, ни умениями для управления, а окрики, размахивание маузером, угроза репрессиями, прямой террор не могут заменить обычные управленческие механизмы. Пришлось «смирить гордыню» и призвать в аппарат значительную часть прежних чиновников. Те же соглашались работать не только из страха попасть в «чрезвычайку», но и в силу житейской необходимости — госслужба была для них единственным источником получения средств к существованию. Согласно переписи служащих по Москве, в августе 1918 года удельный вес дореволюционных кадров среди совслужащих составлял: в НКИДе — 22,2%, во ВЦИК, Ревтрибунале при ВЦИК, Наркомнаце и Управлении делами Совнаркома: 36,5–40%, в НКВД — 46,2%, в ВСНХ — 48,3%, Наркомюсте — 54,4%, Наркомздраве — 60,9%, в Наркомате по морским делам — 72,4%, в Наркомвоене — 55,2%, а в Наркомфине даже 87,5%! Их называли «буржуазными спецами» и платили порой весьма высокие оклады. Но, конечно, при этом «спецы» работали под контролем большевистских комиссаров.

Таким образом, в первое десятилетие после Октябрьского переворота 1917 года корпус государственных служащих состоял из двух частей: новая, «идейная» партийная бюрократия и бюрократия старая, квалифицированная. Но от последней постепенно избавлялись, в том числе — репрессивными методами, да и демографический фактор работал. В итоге «спецы» почти исчезли из госаппарата к началу 30-х годов.

Зато с ужасающей быстротой шло его разбухание. Большевики, особенно на донэповском этапе, при так называемом «военном коммунизме», стремились максимально подчинить все государственному контролю. А для этого требовалось большое количество служащих, которые бы все учитывали, распределяли и т.д. Один из ближайших сотрудников Ленина В. Бонч-Бруевич признавал: «Не прошло и нескольких месяцев нового бытия, как Петроград и Москва, а за ними все города и веси необъятной России битком были набиты новым чиновным людом. Кажется, от самого сотворения мира до наших дней не было нигде под солнцем такого колоссального, вопиющего числа чиновников, как в дни после Октябрьской революции». Правда, немалую часть этого слоя составляли занимавшие низовые должности так называемые «совбарышни» на технических должностях и готовые на любую работу, лишь бы как-то прокормиться в охваченной голодом стране. Но, так или иначе, в 1921 году бюрократия в Советской России составляла 5,7 млн человек. Для сравнения, в 1913 году в Российской империи, при значительно большей численности населения — 174 млн человек — на гражданской государственной службе находилось 253 тыс. чиновников. Население Советской России превратилось в подданных чиновников. Бесконтрольность бюрократии при отсутствии демократических институтов порождали злоупотребления властью, самоуправство, кумовство, коррупцию, волокиту и другие неизбежные пороки. Уже в первые годы большевистской власти все это проявилось в полной мере.

Номенклатурный строй

Вообще, номенклатура это — перечень наиболее важных должностей с особым порядком назначения, а также список кандидатов, из числа которых эти назначения производятся. Иными словами, это замкнутый социальный слой «начальников» всех уровней. Любопытно происхождение слова. В Древнем Риме номенклатором назывался раб, обладавший отличной памятью на имена и лица. Он сопровождал императора во время прогулок того по улицам Рима, подсказывая ему имена встреченных граждан. И император, обращаясь к ним, мог благодаря этому, проходя по городу, называть каждого, с кем заговаривал, по имени, демонстрируя таким нехитрым образом «близость с народом».

У нас она начала формироваться еще при Ленине, который в одном из своих последних текстов написал: «Коммунисты стали бюрократами. Если что нас и погубит, то именно это». Хотя он осознал это уже после того, как сам породил и выпустил из бутылки этого джинна. Но подлинным творцом «нового класса» стал Сталин. В 1922 году он занял считавшуюся тогда почти технической должность генсека. Недальновидные шутники из старых партийцев называли его «товарищ Картотеков», не понимая последствий. А он, став главным «кадровиком» партии, шаг за шагом превращал ее в целиком подконтрольную лично себе структуру с последствиями, трагичными для страны с любой точки зрения. Уже в 1923-м были сформулированы никогда не публиковавшиеся основные принципы отбора и назначения работников номенклатуры. Списки номенклатурных должностей были строго секретными. Сталин так определил требования к номенклатуре: «люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь». Он создал, отладил и постоянно использовал номенклатурную систему в качестве главного инструмента своей личной власти. Окончательно принцип оформился уже в 30-е годы. Хотя по-прежнему не имел правового оформления. Для управления подобным механизмом в партийных органах возникли учетно-распределительные отделы, затем переименованные в оргинструкторские, а потом — в отделы административных органов. Но суть самой модели от этого не менялась.

Так же, как сама партия делилась на «внешнюю», то есть составлявших ее основную часть рядовых членов, и «внутреннюю», ее руководящее ядро («орден меченосцев», по выражению Сталина), так и аппарат советской бюрократии был неоднороден. Иногда всю управляющую бюрократию советского периода называют номенклатурой, но это неточно. Номенклатурой являлась лишь верхняя часть бюрократии, она не охватывала основную массу рядовых чиновников.

Номенклатура была многоступенчатой — от райкома до ЦК. Это зависело от уровня должности. Вопрос ее общей численности и динамики колебаний еще ждет исследователей, цифры гуляют в амплитуде от 750 тысяч до двух миллионов. Ее высший разряд — номенклатура ЦК — в 1980 году насчитывала 22,5 тыс., а при Горбачеве она сократилась сначала до 18, а к 1990-му — аж до 15 тысяч. Формально номенклатура была упразднена постановлением Секретариата ЦК от 22 августа 1990 года. Но в постсоветский период и особенно в ХХI веке она не только фактически сохранилась, а расцвела и, мимикрировав во внешне иные формы, достигла нового уровня власти и возможностей распоряжения общественным достоянием.

Народ живет в неведении, верит всему, власть держится на терроре, делают дело только сознательные специалисты, масса ссыльных интеллигентов. В действительности верхушка — деловая — ниже среднего умственного и морального уровня страны».

Социальная психология новой «элиты»

На первом этапе в ее составе были не только беспринципные карьеристы, но и подвижники (фанатики) коммунистической идеи. Впрочем, даже тогда они, за исключением самой верхушки, составляли явное меньшинство. По мере же укрепления режима удельный вес и значение «идеалистов» в ее составе и вовсе упали. Ведущие позиции захватывали разновидности приспособленцев-карьеристов. Морально-этической основой такого развития событий стало торжество принципа морального релятивизма. Мораль стаи «сталинских соколов» была довольно проста.

Во-первых, это отсутствие каких-либо нравственных самозапретов, табу. Во-вторых, это нерассуждающее повиновение сильному, то есть обладающему в данный момент реальной властью. В-третьих, это расчетливое использование идеологических клише и политической демагогии в качестве оружия в борьбе за власть и жизненные блага. Можно еще добавить одномерность восприятия мира, отсутствие потребности в рефлексии и хоть не очень массовое, но все же практически заметное наличие, особенно на должностях, прямо связанных с репрессиями, людей с некрофильским психологическим типом личности.

Система постоянно совершенствовалась, а привилегии разрастались. Для номенклатуры за счет государства строилось особое жилье, создавались закрытые для прочих больницы и санатории, по в разы заниженным ценам продавались лучшие продукты и товары, предоставлялись государственные дачи, устанавливались специальные персональные пенсии, даже похороны производились по особому разряду и на «спецкладбищах». Привилегии рядовых чиновников были гораздо скромнее и выражались прежде всего в «пакетах» с продовольствием, облегченном доступе к дефициту, к ускоренному получению жилья, путевкам в ведомственные санатории. На эти темы можно долго и вкусно рассуждать. Но не будем расписывать конкретные виды «пряников». Тем более что они по масштабам несопоставимы с нынешними.

Антиноменклатурные репрессии

Но в сталинские времена «пряник» привилегий сочетался с «кнутом». Путь наверх по номенклатурной лестнице был связан с серьезным риском — не просто в одночасье быть выброшенным из системы, но и оказаться обитателем «страны ГУЛАГ», а сплошь и рядом — и в расстрельных подвалах НКВД. Людоедскую «рациональность» этого частично можно объяснить их виной в провалах и катастрофах. Так, Сталин в письме к Молотову писал: «Надо бы все показания вредителей по мясу, рыбе, консервам и овощам опубликовать немедля… а через неделю дать извещение от ОГПУ, что все эти мерзавцы расстреляны. Их всех надо расстрелять».

Особенно масштабно репрессии прошлись по чиновникам в годы Большого террора. В 1937–1939 годах партноменклатура повсеместно обновлялась не менее двух-трех раз. Но, повторим, убирали и тех, кто сам участвовал в предыдущих раундах репрессий. Почти в точности повторилась модель якобинской диктатуры. История в очередной раз зловеще улыбнулась революционерам. И опять приходит на память мысль Ключевского, что «история ничему не учит, но жестоко наказывает за невыученные уроки».

Применительно же к условиям современного динамичного мира она просто контрпродуктивна. Поэтому любые формы возрождения номенклатурных принципов формирования управленческих кадров представляются неприемлемыми и просто опасными.